Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Правовой режим внебюджетных фондов в качестве звена бюджетной системы». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
В мировой практике одной из форм перераспределения национального дохода в пользу решения определенных социально-экономических и иных задач, стоящих перед государством, является внебюджетный фонд. Если заглянуть в историю, то внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов и счетов до возникновения единого государственного бюджета. Как правило, операции по ним не регламентировались представительными органами власти и имели временный характер, поэтому правительство страны могло создавать фонды (счета) и управлять ими в оперативном режиме. Как результат, количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными.
Внебюджетные фонды и их роль в экономике
По мере развития государств и в связи с ростом количества государственных функций увеличивалось и количество внебюджетных фондов, что создавало определенные трудности в управлении ими (в одних наблюдался избыток средств, в других – недостаток), поэтому в конце XVII века на основе объединения наиболее крупных фондов был создан единый государственный бюджет.
Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации
Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) – орган охраны здоровья и социальной защиты населения – был создан 24 февраля 1993 г. постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 4543 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». С 2011 г. данный закон перестал действовать в связи с вступлением нового Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», действие которого распространялось не только на российских граждан, но и на иностранцев (имеющих временную регистрацию или вид на жительство), лиц без гражданства и беженцев (в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»).
ФОМС представляет собой двухуровневую систему управления, каждый уровень которой имеет свою специфику функционирования (рис. 8).
ОМС предусматривает минимально необходимый перечень медицинских услуг, который гарантирует каждому человеку, имеющему страховой полис, право на пользование услугами скорой медицинской помощи, поликлиник, медицинской помощи на дому и т. п.
Исходя из представленной на рис. 8 специфики организации функционирования единой системы ОМС, страховщиком выступает ФФОМС, а на территориальные ФОМС возложена реализация только некоторых отдельных полномочий страховщика (ФФОМС). Помимо ТФОМС, которых в России 86 (в каждом субъекте Российской Федерации и в Байконуре), реализация отдельных полномочий возложена и на страховые медицинские организации (СМО), фактически в функции которых входит посредническая деятельность, заключающаяся в:
- информационном сопровождении застрахованных лиц на всех этапах оказания медпомощи, которая включает в себя работу с обращениями граждан, информирование и сопровождение застрахованных лиц при оказании им медпомощи в медучреждениях, в том числе в процессе прохождения профилактических мероприятий;
- заключении договоров об оказании и оплате медпомощи согласно правилам ОМС;
- контроле объемов и качества медпомощи застрахованным лицам;
- оплате предоставленных медучреждениями услуг застрахованным лицам и др.
В силу несовершенства действовавшей системы ОМС на современном этапе государство предприняло ряд мер по ее модернизации, в основе которой лежит принцип персонифицированного учета поступающих средств в бюджет ФФОМС, (рис. 9).
В ближайшее время завершится переходный период, и система ОМС полностью начнет функционировать на страховых принципах: оказание медпомощи будет определяться наличием уплаченных страховых взносов на лицевом счете застрахованного лица в системе ОМС.
| Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) | Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС) |
|---|---|
| Представляет собой | |
|
|
| Управление осуществляется | |
| коллегиальным органом – правлением и постоянно действующим исполнительным органом – председателем | директором и коллегиальным органом – правлением |
| Полномочия | |
|
|
В пресс-службе сообщили, что принципиальной новацией является создание нового органа управления, и деятельность фонда будет подотчетна наблюдательному совету, состоящему из 7 человек, которые представляют профсоюзы, работодателей, Госдуму, Совет Федерации, правительства и председателя объединенного фонда.
«Бюджет внебюджетного фонда формируется за счет страховых взносов, вне федерального бюджета и бюджетов субъектов. Эти средства расходуются исключительно на страховые цели. При этом внебюджетный фонд обеспечивает выполнение социальных обязательств государства. Для этого из федерального бюджета внебюджетный фонд получает трансферты», — уточнили в пресс-службе.
В качестве учредителя фонда будет выступать правительство РФ, в качестве собственника имущества фонда — Российская Федерация. При этом Российская Федерация несет ответственность по публичным обязательствам фонда, таким как выплата пенсий, пособий и других социальных выплат.
Пенсионный фонд РФ (ПФР) — один из наиболее важных социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России.
ПФР и его финансовые ресурсы являются государственной собственностью РФ, не входят в состав бюджетов различных уровней и других фондов и изъятию не подлежат.
Как государственный внебюджетный фонд РФ, ПФР необходим для государственного управления средствами пенсионной системы и обеспечения конституционного права граждан РФ на пенсионное обеспечение. Бюджет ПФР принимается Государственной Думой Федерального Собрания РФ отдельным законом одновременно с принятием Федерального бюджета РФ.
Пенсионный фонд РФ (ПФР) был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 441-I для выполнения задач пенсионного обеспечения в РФ. Он является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, действующим в соответствии с законами РФ, и выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности.
Принципы функционирования внебюджетных фондов в РФ
Фонды обязательного социального страхования Российской Федерации в своей деятельности по осуществлению обязательного социального страхования руководствуется следующими принципами:
- эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;
- всеобщая обязательность социального страхования;
- обязательность уплаты страхователями страховых взносов;
- доступность застрахованных лиц к реализации задекларированных государством социальных гарантий;
- государственная гарантия исполнения обязательств Фондов обязательного страхования по обязательному социальному страхованию независимо от его финансового положения (субсидиарность);
- ответственность внебюджетных фондов за целевое использование финансовых средств обязательного социального страхования;
- паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
- обеспечение государственного надзора и общественного контроля за целевым расходованием финансовых средств внебюджетных фондов социального страхования и соблюдения действующего законодательства России в сфере обязательного социального страхования.
При этом, в некоторых случаях добавляются специфические принципы функционирования внебюджетных фондов.
Например, при осуществлении обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний к вышеперечисленным принципам добавляются такие как:
- экономическая заинтересованность страхователей в улучшении условий труда и повышении его безопасности, а также в снижении производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;
- обязательность регистрации в качестве страхователей всех работодателей (юридических и физических лиц), нанимающих (привлекающих к труду) работников, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- дифференцированность величины страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.
При обязательном медицинском страховании добавляются такие принципы как:
- обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования;
- обеспечение доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования;
- обязательность страхового обеспечения по обязательному медицинскому страхованию т.е. предоставление застрахованному лицу необходимой медицинской помощи при наступлении страхового случая и по ее оплате медицинской организации, участвующей в программе обязательного медицинского страхования.
Подытоживая вышеизложенное можно считать, что основной функцией финансирование страхового обеспечения, которое для каждого вида социального страхования имеет свои специфические особенности.
Подытоживая выше изложенное можно сделать нижеследующие выводы.
- основная функция внебюджетных фондов обязательного социального страхования – финансирование защиты граждан России от наступления социальных рисков через обязательное социальное страхование;
- внебюджетные фонды обязательного социального страхования обеспечивают выполнение расходных обязательств Российской федерации через финансирование страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию;
- основные принципы функционирования внебюджетных фондов обязательного социального страхованию заключаются во всеобщей обязательности социального страхования, обязательности уплаты страховых взносов, государственная гарантия исполнения обязательств Фондов обязательного страхования по финансированию страхового обеспечению независимо от его финансового положения.
Негосударственный пенсионный фонд
Задача негосударственного пенсионного фонда (НПФ) — накопить денежные средства на счету налогоплательщика.
Негосударственные пенсионные фонды – это частные пенсионные фонды. Негосударственные пенсионные фонды являются собственниками средств, которые могут быть мобилизованы и действуют по принципу инвестиционных фондов: граждане дают им деньги, управляющие организации решают, куда им вложить их, и с полученных процентов выплачивают пенсии для граждан.
Денежные накопления могут вноситься работодателем ежемесячно или самим человеком с выбранной периодичностью. Негосударственные пенсионные фонды индивидуально подходят к каждому клиенту и предлагают дополнительные программы по накоплению пенсий.
При закрытии негосударственного пенсионного фонда накопленные денежные средства можно перевести на счет другого негосударственного фонда.
Базой для формирования накоплений является официальная заработная плата. При этом не вся перечисляемая сумма идет на счет налогоплательщика. Часть взносов направляется фондом на обеспечение пенсией тем гражданам, которые получает ее сейчас.
Распоряжаться накопленными денежными средствами можно только после выхода на пенсию.
Остались еще вопросы по бухучету и налогам? Задайте их на форуме «Зарплата и кадры».
Задачи государственных внебюджетных фондов
Государственные внебюджетные фонды должны:
- служить материальной основой государственного обязательного социального страхования;
- являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ;
- функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и использования фондов денежных средств.
Цели функционирования государственных внебюджетных фондов:
- социальное обеспечение по возрасту;
- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;
- социальное обеспечение в случае безработицы;
- охрана здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Какой правовой статус имеют государственные внебюджетные фонды, ведущие деятельность в РФ? Каждая из отмеченных структур — самостоятельное юридическое лицо. В правовом аспекте, а также в некоторых областях экономического развития, данные субъекты независимы от бюджета России. То есть доходы государственных внебюджетных фондов и их расходы не включаются в соответствующие категории, характерные для финансовых систем на федеральном, региональном или муниципальном уровне.
Вместе с тем собственник фондов, о которых идет речь — государство. Соответственно, в компетенции федеральных органов власти — правовая регламентация функций ПФР, ФСС и ФОМС, а также руководство их деятельностью. В этом смысле государственные внебюджетные фонды зависимы от властей. Так, в частности, компетентные органы госуправления определяют ключевые задачи для ПФР, ФСС и ФОМС, источники доходов, а также направления эффективного использования денежных средств.
Как рассчитать облагаемую базу
Организации и ИП отдельно рассчитывают базу для каждого сотрудника и для каждого подрядчика. Облагаемая база рассчитывается нарастающим итогом с начала расчетного периода, который соответствует одному календарному году. Другими словами, базу определяют в течение периода с 1 января по 31 декабря текущего года, затем расчет облагаемой базы начинается с нуля. Базу определяют по истечении каждого месяца после начисления зарплаты.
Облагаемая база по взносам на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством не должна превышать предельную величину. Ее значение утверждено законом и ежегодно индексируется постановлением Правительства РФ. В 2015 году размер предельной базы составляет 670 000 руб. Это значит, что взносы начисляются до тех пор, пока облагаемая база работника не достигнет 670 000 руб. Выплаты сверх данной суммы от взносов освобождаются. Начиная с 2016 года, отсчет пойдет заново.
База по пенсионным взносам не лимитируется. Но для выплат, начисленных сверх предельной величины базы, предусмотрен пониженный тариф (см. ниже). Так, в 2015 году база по пенсионным взносами составляет 711 000 руб. После превышения этой суммы действует пониженный тариф.
База по взносам «на травматизм» также не лимитируется, причем пониженный тариф здесь не предусмотрен.
Итоговая величина взносов равна облагаемой базе, умноженной на соответствующий страховой тариф (ставку).
Как работодатели определяют сумму, подлежащую перечислению
Работодатели обязаны делать ежемесячный обязательный платеж по взносам в ПФР, ФФОМС и ФСС по страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Чтобы рассчитать сумму платежа, нужно сложить все облагаемые выплаты, начисленные с начала года и до окончания соответствующего календарного месяца, и умножить на страховой тариф. Из этой величины следует вычесть взносы, перечисленные с начала года и до предшествующего календарного месяца включительно. Полученная величина и есть текущий ежемесячный платеж.
Если работодатель выплачивал сотрудникам в течение месяца пособия по больничным или декретные, то он может уменьшить взносы в ФСС по страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Как известно, первые три дня больничного оплачиваются за счет работодателя, а остальные — за счет ФСС. Так вот, из суммы ежемесячного платежа можно вычесть сумму пособий, которые подлежат уплате за счет ФСС. В ситуации, когда пособия превышают взносы, величину превышения можно зачесть в счет предстоящих платежей.
Взносы «на травматизм» также перечисляются ежемесячно. Для некоторых страхователей ФСС устанавливает надбавки или скидки. В этом случае сумма платежа увеличивается или уменьшается исходя из размера надбавки или скидки.
Пенсионный фонд России, или ПФР, — крупнейшая внебюджетная структура, в компетенции которой — управление пенсионной системой государства. ПФР выполняет следующие ключевые функции:
- назначение гражданам пенсий и обеспечение их своевременных выплат;
- организация учета денежных средств в рамках пенсионного страхования;
- перечисление социальных выплат различным категориям граждан;
- персонифицированный учет граждан;
- взаимодействие с участниками страховых программ, работодателями;
- взыскание задолженностей по взносам;
- выдача гражданам сертификатов на выплату материнского капитала;
- обеспечение перечисления соответствующих денежных средств;
- реализация государственного софинансирования пенсии;
- управление денежными средствами, поступающими от участников системы социального и медицинского страхования;
- реализация мер социальной поддержки, установленных законодательством РФ.
Исторический опыт: региональные фонды
Опыт учреждения бюджетных фондов имелся и в регионах РФ. В частности — в Москве.
Так, в начале 2000-х власти российской столицы учредили фонды развития территорий. Их специфика заключалась в том, что денежные средства, находящиеся в распоряжении соответствующих структур, должны были расходоваться в соответствии со сметами, расчетами и контрактами. При этом в ходе исполнения бюджета в главную смету доходов и расходов могли фиксироваться необходимые корректировки — при участии главного распорядителя учреждения. Это могло быть обусловлено изменением приоритетов в бюджетном финансировании, определяемых столичными властями.
Контроль над тем, чтобы смета была исполнена корректно, осуществляли главный распорядитель, а также иные уполномоченные структуры. Как и в случае с федеральным фондом, рассмотренным выше, денежные средства в рассматриваемых столичных организациях, оставшиеся по итогам прошедшего финансового года, могли переноситься на следующий.
Таким образом, опыт передачи полномочий управления государственными финансами в РФ имелся как на федеральном уровне власти, так и на региональном. Но, так или иначе, сейчас система государственных бюджетных фондов играет значительно менее важную роль, чем в прошлые исторические периоды. Хотя, как считают многие аналитики, эффективность управления капиталами в соответствующих фондах может ничем не уступать той, что характеризует деятельность ведомств, в компетенции которых находится решение подобных задач сейчас. Вполне возможно делегирование некоторых функций по управлению и распределению государственных финансов в соответствующие фонды, представленные в более широком спектре, чем на текущем этапе развития бюджетной системы России, в будущем.
Надо сказать, что идея объединения ПФР и ФСС обсуждалась на протяжении длительного времени. Эти фонды уже сегодня администрируют ряд выплат, не связанных со страхованием.
Объединить Пенсионный фонд и Фонд социального страхования в Единый государственный внебюджетный фонд «Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (Социальный фонд России) было предложено с учётом введения:
- единой цифровой платформы для администрирования выплат;
- единого тарифа;
- единого окна для обращения за мерами поддержки (Госуслуги);
- единого центра для консультирования граждан по вопросам предоставления всех мер поддержки – единого контакт-центра.
Социальный фонд будет выступать страховщиком по:
- обязательному пенсионному страхованию;
- страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ВНиМ);
- страхованию в связи с несчастными случаями на производстве и профзаболеваниями (т. н. травматизм).
При этом проектами законов предусмотрен запрет перекрестного финансирования различных видов страхования.
Предполагается, что клиентские службы объединённого Фонда обеспечат полное предоставление госуслуг по принципу «одного окна». Все права граждан будут сохранены и гарантированы в полном объёме.
Точки физического присутствия фондов будут сохранены. Кадровый потенциал – сотрудники внебюджетных фондов, накопившие огромный опыт по осуществлению разных видов обязательного социального страхования, – будут сохранены.
Принципиальная новация – создание нового органа управления. Это первый прецедент публичного управления внебюджетным фондом. Деятельность фонда будет подотчетна Наблюдательному совету. Он будет включать 7 человек. Это:
- представитель профсоюзов (координатор от профсоюзной стороны в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений);
- представитель работодателей (координатор от стороны работодателей в указанной комиссии);
- представитель Госдумы;
- представитель Совета Федерации;
- представитель Правительства РФ (координатор со стороны Правительства в указанной комиссии);
- координатор РТК;
- председатель объединенного Фонда.
Объединение фондов планируется осуществить уже с 1 января 2023 года.
Статус создаваемой организации – государственный внебюджетный фонд – будет закреплен и в Бюджетном кодексе, и в Гражданском. На начало 2022 года особый статус ПФР и ФСС закреплен только в Бюджетном кодексе как внебюджетных фондов.
Бюджет внебюджетного фонда формируется за счет страховых взносов, вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Эти средства расходуются исключительно на страховые цели. При этом внебюджетный фонд обеспечивает выполнение социальных обязательств государства. Для этого из федерального бюджета внебюджетный фонд получает трансферты.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в Российской федерации функционирует ряд внебюджетных социальных фондов. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001г., один из социальных внебюджетных фондов — Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного. В настоящее время ставится задача объединения ряда социальных фондов и дальнейшая их консолидация с бюджетом [2].
Одновременно с социальными были созданы и другие внебюджетные фонды. В конце 90-х гг., исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив некоторую автономность этих фондов. Они были включены в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных фондов и были официально утверждены законодательными актами [9].